Зразок роботи
1.3. Порядок і принципи здійснення державних закупівель
Згідно з Законом України від 10.04.2014 р. № 1197-VII “Про здійснення державних закупівель” закупівля товарів, робіт і послуг за державні кошти може здійснюватися шляхом застосування однієї з таких процедур [39]:
– відкриті торги;
– двоступеневі торги;
– запит цінових пропозицій;
– попередня кваліфікація учасників;
– переговорна процедура закупівлі [39].
Закон застосовується до всіх замовників та закупівель товарів, робіт та послуг, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тис. грн., а робіт – 1 млн. 500 тис. грн., крім закупівель за процедурою електронного реверсивного аукціону, у тому числі на технічне обслуговування, іншу оплатну підтримку на майбутнє об’єкта закупівлі чи виплат, пов’язаних з використанням об’єктів права інтелектуальної власності.
Відповідно до Закону України “Про здійснення державних закупівель” стадії здійснення державних закупівель виглядають наступним чином (рис.1.2).
Рис.1.2. Стадії здійснення державних закупівель
Відкриті торги є основною процедурою закупівлі із зменшенням ціни, що являє собою найоптимальніший спосіб отримання найбільш вигідної пропозиції у співвідношенні якості та ціни. Під час проведення процедури відкритих торгів пропозиції конкурсних торгів мають право подавати всі зацікавлені особи.
Відкриті торги – є основною та найпоширенішою процедурою закупівлі, під час їх проведення пропозиції конкурсних торгів мають право подавати всі зацікавлені особи, що призводить до загострення конкуренції та дозволяє застосувати закупівлю на більш вигідних умовах.
Двоступеневі торги можуть бути застосовані за таких умов:
– замовник не може визначити необхідні технічні, якісні характеристики (специфікації) товарів (робіт) або визначити вид послуг і для прийняття оптимального рішення про закупівлю необхідно провести попередні переговори з учасниками;
– предметом закупівлі є здійснення наукових досліджень, експериментів або розробок, виконання дослідно-конструкторських, будівельних робіт.
Процедура запиту цінових пропозицій – застосовується щодо товарів і послуг, для яких існує постійно діючий ринок, за умови, що їх вартість не перевищує 500 тис. грн., переможцем визнається учасник, який подав пропозицію, що відповідає вимогам замовника, зазначеним у запиті цінових пропозицій, та має найнижчу ціну.
Попередня кваліфікація учасників – застосовується у разі необхідності попереднього визначення кваліфікаційної відповідності, фінансово-економічного стану та технічних і організаційних можливостей учасника, що пов’язано із складністю чи комплексністю предмета закупівлі.
У разі проведення попередньої кваліфікації учасників до подальшої участі в торгах (конкурсних торгах) допускаються всі учасники попередньої кваліфікації, які пройшли таку кваліфікацію, але не менше двох.
Переговорна процедура закупівлі – це процедура, яка використовується замовником як виняток і відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю з учасником після проведення переговорів з одним або кількома учасниками.
Принципи здійснення державних закупівель являються однією з початкових складових, на якій ґрунтується законодавство про закупівлі. Правильне формулювання та затвердження принципів державних закупівель є запорукою ефективності законодавства, що базуватиметься на їх основі. Як метод закупівель, конкурсні торги найчастіше використовують в країнах, що розвиваються.
Оскільки Україна належить саме до такого типу держав, побудова дієвої системи принципів державних закупівель задля ефективного використання бюджетних коштів є дуже актуальним завданням для вітчизняної правової системи [16, с. 427].
Державні закупівлі в Україні згідно до національного законодавства здійснюють за такими принципами:
1. Добросовісна конкуренція серед учасників;
2. Максимальна економія та ефективність;
3. Відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;
4. Недискримінація учасників;
5. Об’єктивна та неупереджена оцінка пропозицій конкурсних торгів;
6. Запобігання корупційним діям і зловживанням;
7. Вільного переміщення товарів;
8. Свобода надання послуг.
Розглянемо детальніше вище наведені принципи за допомогою яких здійснюються державні закупівлі.
1. Принцип добросовісної конкуренція серед учасників.
Суть цього принципу, який запозичений з європейського досвіду, визначає належну поведінку учасників конкурсних процедур під час їх вступу в конкурентні відносини, що регулюються на основі правових норм, торгових і чесних звичаїв.
Відповідно, наскільки держава забезпечує і гарантує виконання учасниками закупівель юридично обов’язкових стандартів добросовісності, настільки можна говорити, що конкурсні процедури у цій державі відповідають торговим і чесним звичаям.
Оскільки значення принципу добросовісної конкуренції поширюється не тільки на сферу виконання учасниками закупівель своїх зобов’язань, але і на сферу використання ними своїх прав та врахування своїх обов’язків, то принцип добросовісної конкуренції виступає своєрідною межею між припустимим використанням учасником закупівлі свого права (як формою правомірного поводження) та зловживання ним своїм правом (як формою недозволеного використання права) [46].
2. Принцип максимальної економії та ефективності.
Цей принцип став логічним продовженням мети, з якою створювався Закон України “Про здійснення державних закупівель”. Ефективне та раціональне використання державних коштів бюджетними установами, безперечно, є запорукою економічної стабільності держави та одним із способів виконання річних показників доходів і витрат, визначених в бюджеті на відповідний рік.
Для України, яка реалізує бюджетні програми в умовах дефіциту фінансових ресурсів, фактор раціонального та ефективного здійснення закупівель для потреб держави є вагомим чинником стабільності річного бюджету. У класичному розумінні показником ефективності прийнято вважати відношення результатів до затрат. Реальний стан застосування принципу максимальної економії та ефективності можна визначити, проаналізувавши повноту та якість застосування наступних критеріїв під час здійснення процедур закупівель:
– обґрунтованість – підтримка кожного з положень закупівель на законодавчому та прикладному рівнях науковими розрахунками;
– адекватність – врахування комплексу характеристик поточного стану економічної системи для визначення найоптимальніших шляхів здійснення процедур закупівель;
– логічність – встановлення обмеженої кількості ключових завдань при здійсненні закупівель, визначення шляхів їх послідовної реалізації з урахуванням: фактичної потреби в закупівлі, цілей закупівлі, засобів реалізації, потенційних загроз при реалізації та критеріїв виконання;
– врахування зовнішніх впливів при здійсненні процедур закупівель та укладенні на їх базі відповідних договорів.
Як показав час, одним з найбільш негативних факторів, що вплинув на неефективність впровадження цього принципу, стало надмірно широке застосування процедури закупівлі в одного учасника.
3. Принцип відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель.
З метою забезпечення принципу відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, чинним законодавством передбачено оприлюднення широкого переліку інформації, що стосується проведення процедур державних закупівель. Цей перелік є навіть дещо більшим, ніж того вимагали від нас світові організації та Європейський Союз.
Інформація щодо закупівель за державні кошти безкоштовно публікується в інформаційному бюлетені „Вісник державних закупівель” – та оприлюднюється на загальнодержавному веб-порталі “Державні закупівлі” [6].
Причому доступ користувачів до даних, розміщених на веб-порталі, є безкоштовним і вільним. Отже, інформація щодо будь-якої стадії кожної процедури закупівлі є доступною і для потенційних учасників, і для контролюючих органів, і для громадськості.
Також, розроблені Міністерством економічного розвитку і торгівлі України проекти регуляторних актів у сфері державних закупівель розміщуються на офіційному веб-сайті Міністерства [42].
Ще одним позитивним фактором для реалізації принципу відкритості та прозорості є робота державних органів, відповідальних за розвиток системи закупівель, щодо вивчення досвіду країн, які ефективно використовують електронні закупівлі для здійснення державних закупівель, з метою запровадження такої системи в Україні.
Разом з тим, самі лише публікації певних інформаційних даних не є панацеєю від усіх проблем в системі державних закупівель. По справжньому ефективним було б створення мережі електронних закупівель. Адже у цьому випадку помітно знижується ймовірність свідомого вчинення порушень учасниками або замовником процедури закупівель.
Як уже довела практика іноземних держав, функціонування системи електронних закупівель сприяє більш ефективному і прозорому використанню державних коштів та знижує витрати потенційних учасників торгів. Це стимулює учасників до більш активної участі в конкурсних процедурах, та, як наслідок – формування здорової конкуренції у цій сфері [26]. 4. Принцип недискримінації учасників закупівель.
Питання недискримінації учасників процедур закупівель є одним з актуальних невирішених питань вітчизняної правової системи. Серед основних факторів, що сприяють гальмуванню принципу недискримінації, можна відзначити:
1. Неналежну правову базу для забезпечення недискримінації учасників, зокрема – відсутність законодавчої ініціативи Верховної Ради України щодо остаточного впровадження в нашій державі основоположних міжнародних нормативних актів, що регулюють дане питання.
2. Відсутність чітко продуманої системи збалансованого захисту прав учасників процедур закупівель. Одним з найпоширеніших прикладів цього є ситуація, коли учасник, що програв конкурсну процедуру, починає блокувати укладення договору з переможцем у судових інстанціях. В окремих випадках, наприклад – при закупівлі медикаментів чи дитячого харчування, це тягне за собою дуже тяжкі наслідки.
3. Довільне встановлення замовниками процедур закупівель критеріїв та вимог до потенційних учасників у документації конкурсних торгів, особливо – в технічних завданнях до документації.
Стаття III міжнародної Угоди про державні закупівлі СОТ від 15.04.1994 року [27], укладеної за результатами Уругвайського раунду багатосторонніх торгівельних переговорів передбачає:
1. Відносно всіх законів, нормативних актів, процедур і практики, які стосуються державних закупівель, охоплених цією Угодою, кожна із сторін повинна без зволікань та безумовно щодо товарів, послуг та постачальників інших сторін, які пропонують товари або послуги сторін, забезпечити режим, не менш сприятливий, ніж: (а) той, який надається національним товарам, послугам та постачальникам, а також (б) той, який надається товарам, послугам та постачальникам будь-якої іншої сторони.
2. Відносно всіх законів, нормативних актів, процедур і практики, які стосуються державних закупівель, охоплених цією Угодою, кожна сторона повинна гарантувати наступне: (а) її закупівельні організації не будуть створювати постачальнику, заснованому в цій країні, режим, який є менш сприятливим, ніж той, що надається іншому постачальнику, заснованому в цій країні, на підставі ступеню іноземної приналежності або власності; а також (б) її закупівельні організації не будуть створювати дискримінаційний режим постачальникам, заснованим в цій країні, на підставі країни виробництва товару або послуги, що поставляються, за умови, що країна виробництва продукції є стороною цієї Угоди.
Головною вимогою Угоди про державні закупівлі є застосування до імпортних товарів, послуг та іноземних постачальників національного режиму та режиму найбільшого сприяння. Таким чином, ця вимога виключає надання будь-яких преференцій внутрішнім постачальникам та забороняє проведення будь-якої дискримінаційної політики щодо закордонного товару або постачальника. Також угода вимагає від учасників створення незалежного органу для розгляду відводів і скарг.
5. Принцип об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів.
Метою законодавства про здійснення державних закупівель є створення належної бази для об’єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів. Оцінка пропозицій конкурсних торгів здійснюється на основі критеріїв, передбачених статтею 28 Закону України “Про здійснення державних закупівель” № 1197-VII.
Разом з тим, ця ж стаття 28 передбачає, що інші критерії, крім ціни, використовуються виключно при здійсненні закупівлі, яка має складний або спеціалізований характер (у тому числі консультаційних послуг, наукових досліджень, експериментів або розробок, дослідно-конструкторських робіт).
Такий підхід суттєво розмиває поняття об’єктивності оцінки пропозицій, зводячи все переважно до критерію найнижчої ціни, часто – на шкоду якості та навіть здоровому глузду. Так само складно говорити про неупередженість оцінки. Адже в законі фактично не розкрито суть інших, крім ціни, критеріїв оцінки конкурсних пропозицій, що дозволяє замовнику торгів трактувати їх довільно та на свій розсуд.
6. Принцип запобігання корупційним діям і зловживанням.
Як відомо, основною процедурою закупівлі, визнаною чинним Законом України „Про здійснення державних закупівель” № 1197-VII, є відкриті торги із зменшенням ціни, що являє собою найоптимальніший спосіб отримання найбільш вигідної пропозиції у співвідношенні якості та ціни.
При розгляді оцінки конкурсних пропозицій та визначення переможця досліджується відповідність конкурсних пропозицій учасників встановленим кваліфікаційним та іншим умовам документації конкурсних торгів, наявність протоколу оцінки конкурсних пропозицій, правильність та відповідність оцінки конкурсних пропозицій учасників встановленим в документації конкурсних торгів критеріям та методиці оцінки, дотримання строків здійснення оцінки конкурсних пропозицій, зазначення переможців торгів та основних умов їх конкурсних пропозицій.
Детальному дослідженню також підлягає протокол здійснення оцінки та порівняння конкурсних пропозицій, в якому мають бути наведені конкретні докази, на підставі яких було прийнято рішення про визначення переможця.
Згідно статті 14 Закону України від 07.06.1996 р. № 236/96-ВР „Про захист від недобросовісної конкуренції”: підкуп працівника, посадової особи покупця – це надання або пропонування йому конкурентом постачальника, безпосередньо або через іншу особу, матеріальних чи інших вигод за неналежне виконання або невиконання працівником, посадовою особою покупця (замовника) службових обов’язків, що випливають з укладеного або пов’язані з укладенням між постачальником і покупцем (замовником) договору поставки товарів, виконання робіт, надання послуг, іншого договору або за не укладення договору [38].
Разом з тим, як уже зазначалося, принцип запобігання корупційним діям та зловживанням погано корелюється з широким застосуванням процедури закупівлі в одного учасника, виведенням бюджетомістких сфер закупівель з-під дії Закону та частих змов учасників і замовників при застосуванні процедури запиту цінових пропозицій.
7. Принципи вільного переміщення товарів і свободи надання послуг
Останні два принципи відповідають принципам Європейського Союзу, закріпленим в тексті договору про Європейське Співтовариство, який став фундаментом Європейського Союзу.
Для виконання цих принципів та ефективного витрачання бюджетних коштів необхідно розглядати державні закупівлі як взаємозалежну систему на рис.1.3.
Рис.1.3. Елементи здійснення державних закупівель
Таким чином, фактичний стан справ у системі державних закупівель дозволяє вмотивовано стверджувати, що більшість з існуючих принципів державних закупівель, визначених у вітчизняному законодавстві, не реалізовуються на практиці. Серед причин такого явища є відсутність належного науково-теоретичного обґрунтування застосування існуючих принципів та суперечність чинних законодавчих норм суті зазначених принципів.
Для виправлення такої ситуації слід насамперед переглянути вже існуючі принципи державних закупівель на предмет їх відповідності сучасним потребам та реаліям українського суспільства. Важливим чинником повинно бути систематичне і обґрунтоване врахування позитивного міжнародного досвіду при формуванні системи принципів державних закупівель.
Магістр