Зразок роботи
Вступ
Сьогодні інтерес до проблем становлення, розвитку та реформування місцевого самоврядування в Україні лише зростає. Характерною рисою сучасної юридичної науки є розмаїття підходів до визначення поняття місцевого самоврядування, виокремлення великої кількості різноманітних моделей та систем місцевого самоврядування, а також теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування. 3 одного боку, це сприяє розширенню методів, інструментарію дослідження у зазначеній сфері загалом. З іншого боку, вітчизняна юридична наука й досі оперує поняттям місцевого самоврядування, яке визначене у законодавстві України та Європейській хартії місцевого самоврядування, як визначальними, попри те, то дефініції, які в них містяться, відображають різні теорії походження місцевого самоврядування. Зазначені особливості розвитку юридичної науки у сфері вивчення проблем місцевого самоврядування відображаються й на розмаїтті поглядів та підходів до подальшого розвитку та реформування цього інституту в Україні.
Розмаїття підходів до розуміння місцевого самоврядування, а також формування різних систем та моделей місцевого самоврядування, на нашу думку, спричинено рядом факторів, зокрема: особливостями історичного розвитку держав та окремих місцевостей, характером міжнародних зносин з іншими державами та територіями, природно-географічними положенням та умовами, національним складом населення, ступенем та тенденціями соціально-економічного та політичного розвитку тощо. Зважаючи на те, то початкові умови формування або вибору і впровадження відповідної системи місцевого самоврядування суттєво різняться, результати, а отже i характеристики різних систем місцевого самоврядування також неоднакові.
Це, своєю чергою, уможливлює існування різних моделей місцевого самоврядування в межах однієї системи навіть усередині однієї держави.
РОЗДІЛ І. Місцеве самоврядування в Україні: поняття, ознаки та загальна характеристика
1.1. Поняття, ознаки та принципи місцевого самоврядування в Україні
Відповідно до законодавства, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Під територіальною громадою розуміють жителів, які об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Під органами місцевого самоврядування розуміють структурно-організовані колективи службовців (або одного службовця), що наділяються владою в системі місцевого самоврядування для реалізації владних рішень, а під посадовими особами місцевого самоврядування - осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (наприклад, шляхом місцевого референдуму, загальних зборів), так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні й обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Нова редакція Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалена Верховною Радою України 12.06.1997р., вивела інститут місцевого самоврядування на демократичний рівень, зміцнивши тим самим позиції місцевого самоврядування в Україні.
Ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає місцеве самоврядування в Україні як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Дане визначення наближене до поняття місцевого самоврядування, яке регламентоване Європейською хартією про місцеве самоврядування, підписаною від імені України 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі та ратифікованою Верховною Радою України 15.07.1997 р.: «місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною громадянських справ на свою відповідальність та в інтересах місцевого населення».
Виходячи з визначення поняття, регламентованого ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 12.06.1997 р., можна сформулювати ознаки місцевого самоврядування.
Цими ознаками є:
1) гарантованість з боку держави;
2) реальна здатність вирішувати питання місцевого значення;
3) самостійність органів місцевого самоврядування;
4) відповідальність.
Гарантованість з боку держави означає законодавче закріплення засад та механізмів реалізації місцевого самоврядування, правове забезпечення діяльності його органів, правовий захист законних прав та інтересів територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Реальна здатність вирішувати питання місцевого значення означає організаційно-правову та фінансову спроможність і здатність безпосередньо або через представницькі органи здійснювати передбачені законом повноваження з питань громадського, соціального, економічного життя на відповідній території.
Самостійність органів місцевого самоврядування можна поділити на: 1.правову (наявність власних виключних та делегованих повноважень, які не повинні дублюватися в цій сфері іншими органами);
2.фінансову (наявність власних фінансових та матеріальних ресурсів, якими самостійно розпоряджаються органи місцевого самоврядування, здійснюючи свої функції);
3.організаційну (можливість самостійного визначення внутрішньої структури органів місцевого самоврядування, самостійне формування інструментів управління в межах, визначених законом).
Відповідальність передбачає наявність як інституту захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування від незаконного втручання держави чи інших суб’єктів, так і механізму та способів притягнення до відповідальності органів місцевого самоврядування та його посадових осіб у випадках порушення останніми прав та законних інтересів територіальної громади та інших суб’єктів.
Місцеве самоврядування в Україні здійснюється за принципами:
а) народовладдя;
б) законності;
в) гласності;
г) колегіальності;
ґ) поєднання місцевих і державних інтересів;
д) виборності;
е) правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законодавством;
є) підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб;
ж) державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
з) судового захисту прав місцевого самоврядування.
Правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. та іншими законами, які не повинні суперечити положенням згаданого законодавчого акта. Правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та вищезгаданим Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь.
1.2. Становлення і розвиток місцевого самоврядування в Україні
Розвиток місцевого самоврядування в незалежній Україні – тривалий процес, який відбувається з урахуванням соціально-економічних змін у державі.
Становлення цього інституту не можна розглядати як миттєвий процес. У розвитку самоврядування можна виокремити три етапи: 1990–1996 рр. (становлення інституту місцевого самоврядування незалежної України до ухвалення Конституції), 1996–2014 рр. (розвиток конституційних засад місцевого самоврядування) та із 2014 р. дотепер (реформування місцевого самоврядування України, децентралізація). Головна роль в організації діяльності та функціонуванні органів державної влади в УРСР до 1990 р. належала Комуністичній партії. Особливостями адміністративно-територіального устрою було те, що на кожному рівні фігурувала відповідна партійна організація, така як обком, райком, міськком, а всі керівники рад чи виконкомів обов’язково належали до правлячої партії. Таким чином, була повністю відсутня автономність органів місцевої влади. Партійні органи ухвалювали основні рішення і займалися кадровими питаннями, відповідальність лежала на виконавчих органах рад, які збиралися двічі на рік на одноденні сесії. Низка об’єктивних чинників, як-то: виникнення глибоких суперечностей у межах рад, а також між радами та партійними комітетами, відсутність досвіду в нового керівництва рад і недостатнє нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування, спричиняли конфлікти між органами влади різних рівнів. Усе це відбувалося на тлі реформування партійного та державного життя в СРСР, яке у сфері самоврядування майже не виходило на ті часи за межі суто формальних змін.
Ухвалений 9 квітня 1990 р. Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» був дуже стислим і надто загальним та не передбачав жодних правових механізмів щодо вирішення назрілих проблем, що, зрештою, актуалізувало необхідність розроблення нових, більш дієвих законів.
Становлення місцевого самоврядування в Україні почалося після ухвалення Декларації про державний суверенітет України 16 червня 1990 р. і Закону УРСР «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 7 грудня 1990 р. Цей Закон використовує термін «місцеве самоврядування», також він скасував підпорядкування рад та їх виконавчих органів по вертикалі, що фактично означало відмову від принципу демократичного централізму. Ради звільнялися з-під опіки партійних комітетів, було встановлено повноваження рад кожного рівня, введено комунальну власність, а місцеві бюджети виведено з державного. У ст. 2 вказаного вище Закону закріплювалося: «До системи місцевого самоврядування належать: сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні ради народних депутатів і їх виконавчі органи, які є державними органами місцевого самоврядування». У цьому Законі місцеве самоврядування в Україні визначалось як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які ними обираються, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів України та власної фінансово-економічної бази». Також у цьому документі було закріплено керівні принципи, на яких будується місцеве самоврядування, у тому числі «самостійність і незалежність рад народних депутатів у межах своїх повноважень у вирішенні питань місцевого значення; економічної та фінансової самостійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації». Фактично це був крок до закріплення на законодавчому рівні самостійності рад, передусім організаційно-правової та фінансово-матеріальної .
Важливу роль у врегулюванні питань місцевого самоврядування відігравав ухвалений 5 грудня 1990 р. Закон УРСР «Про бюджетну систему Української PCP». Подальші зміни, які відбувались у державі, суттєво впливали на інститут місцевого самоврядування. Так, у 1991 р. було запроваджено посаду Президента, і це потягло за собою формування вертикалі державної влади на місцях, яка охоплювала представників президента в областях і районах. До компетенції представників президента належали загальне керівництво місцевими державними адміністраціями, виконання районного та обласного бюджетів і контроль за дотриманням чинного законодавства. Виходячи з цього, до переліку законодавчих актів, що регулювали діяльність органів місцевого самоврядування в Україні, було додано Закон України «Про Представника Президента України» від 5 березня 1992 р., Закон України «Про внесення змін до Закону Української РСР "Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування"» від 26 березня 1992 р., Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування»8 від 3 лютого 1994 р., Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад»1 від 24 лютого 1994 р.
Наступним етапом стало ухвалення 26 березня 1992 р. Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як «основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування відображалось як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування представлено як територіальну самоорганізацію громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України». Слід зазначити, що цей Закон зробив значний крок до концептуального розмежування дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування. Територіальною основою місцевого самоврядування називалися сільрада, селище та місто, а регіонального самоврядування – відповідно район та область. На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. Повноваження виконавчих комітетів місцевих рад у зв’язку з цим істотно зменшувалися, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої. Подальші кроки щодо реформування територіальної організації публічної влади пов’язуються з ухваленням 3 лютого 1994 р. невеликого за обсягом, але дуже важливого Закону України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування». Згідно із цим Законом органами місцевого самоврядування в Україні визнавалися сільські, селищні, районні, міські, районні в містах та обласні ради, які мали власні виконавчі органи та наділялися власною компетенцією, в межах якої могли діяти самостійно.
Магістр