Зразок роботи
ВСТУП
Актуальність теми.
Європейські принципи адміністративного права як сучасні загальновизнані демократичні цінності європейської цивілізації є певним орієнтиром проведення державно-правових реформ у країнах Центральної та Східної Європи. Дослідження їх змісту набуває пріоритетного значення для реалізації євроінтеграційного курсу країни. Оскільки в радянській та пострадянській доктринах адміністративного права принципи цієї галузі невиправдано підмінялися принципами державного управління, існувала суттєва перешкода демократичному розвитку вітчизняної галузі адміністративного права.
Аналіз вітчизняної джерельної бази підтверджує, що проведені на даний час дослідження з питань запровадження європейських принципів адміністративного права не мають комплексного характеру, а переважно присвячені висвітленню змісту та значення окремих європейських правових принципів або їх складових для цілей реформування певних інститутів адміністративного права України. Водночас у працях представників вітчизняної науки загальної теорії держави і права, конституційного та адміністративного права, теорії державного управління В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, І.А. Грицяка, Л.Є. Кисіль, М.І. Козюбри, І. Б. Коліушка, В.К.Колпакова, І. О. Кресіної, Є. Б. Кубка, Р. О. Куйбіди, В. Я. Настюка, Ю.С. Педька, І. П. Голосніченка, Г. Й. Ткач, П. М. Рабіновича, Н.М.Оніщенко, С. В. Шевчука, Ю. С. Шемшученка та ін. зроблено важливі кроки в напрямку вивчення зарубіжних стандартів і принципів належного урядування. У вітчизняній адміністративно-правовій літературі утверджується розуміння необхідності суттєвого перегляду переліку, змісту та значення принципів галузі адміністративного права, з урахуванням сучасної практики правотворення у європейських країнах.
Мета і завдання роботи. Мета роботи полягає у поглибленні теоретичних засад тлумачення поняття і змісту європейських принципів адміністративного права, з’ясуванні ролі та сучасного розуміння засадничого принципу верховенства права, а також виробленні висновків та щодо їх запровадження в законодавстві України, у правотворчій та правозастосовчій практиці.
Визначена мета дослідження зумовила вирішення наступних завдань:
визначити поняття європейських принципів адміністративного права та розкрити їх значення для цілей формування ЄАП;
здійснити класифікацію європейських принципів адміністративного права та виокремити їх основні види;
дослідити еволюцію доктринального розуміння змісту принципу верховенства права та розкрити його сучасний зміст, засадниче значення щодо європейських принципів адміністративного права;
обґрунтувати необхідність і основні напрямки удосконалення нормативно-правового опосередкування принципу верховенства права в українському адміністративному законодавстві;
розкрити зміст основних видів європейських принципів адміністративного права щодо організації та діяльності публічної адміністрації та визначити основні напрямки їх запровадження у чинному законодавстві України;
висвітлити пріоритетне значення європейських принципів адміністративного права щодо взаємостосунків органів публічної адміністрації з приватними особами в ході реформування українського адміністративного права;
виробити висновки і пропозиції щодо врахування у законодавстві України основних вимог, що випливають зі змісту європейських принципів адміністративного права, у тому числі з урахуванням критеріїв, визначених у рішеннях Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ).
Об’єктом дослідження є сучасна нормотворча та правозастосовча практика європейських країн щодо визначення загальних (спільних) принципів, що мають провідне значення, насамперед, в процесі формування ЄАП як спільного простору взаємодії публічних адміністрацій означених країн, а також процес адаптації до цих вимог сучасного українського законодавства.
Предметом дослідження є вироблені сучасною наукою і державно-правовою практикою європейських країн (у тому числі європейськими регіональними організаціями – Радою Європи (РЄ) та ЄС) європейські принципи адміністративного права, особливості тлумачення їх змісту вітчизняною адміністративно-правовою наукою та основні напрямки їх запровадження в законодавстві України.
РОЗДІЛ 1.
Поняття та значення європейських принципів адміністративного права в контексті формування ЄАП
Принципи є провідною категорією в адміністративному праві всіх континентальних європейських країн. У принципах зміст права розкривається поглиблено, в них безпосередньо виявляється сутність права, його основи, закономірності суспільного життя, тенденції та потреби. Вдало юридичну природу принципів адміністративного права розкриває Ю.П.Битяк: це вихідні, об’єктивно зумовлені основоположні засади, відповідно до яких формується й функціонує система та зміст цієї галузі права . На його погляд, за межами соціальної активності та практичної діяльності суб’єктів принципи адміністративного права не можуть бути сформовані й закріплені, а тим більше реалізовані. У свою чергу В.К.Колпаков вважає, що принципи адміністративного права – це позитивні закономірності, пізнані наукою та практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі юридичних правил .
Реальний та ідеальний обсяги поняття «європейські принципи адміністративного права» не збігаються, адже перший містить у собі визначену множину об’єктів (принципів), а останній – множину мислимих об’єктів (зокрема, не визначених на цьому етапі розвитку юридичного знання).
У вузькому розумінні європейські принципи адміністративного права - це сукупність принципів адміністративного права європейської правової науки та ЄАП, які відображають результати процесів європейської адміністративної конвергенції та поглиблення європейської інтеграції в Європі (середина XX ст. – початок XXI ст.), у тому числі щодо уніфікації й стандартизації діяльності публічних адміністрацій країн-членів ЄС . Під європейським адміністративним правом слід розуміти право, що регулює діяльність європейської адміністрації (європейських органів та органів публічної адміністрації національного рівня). Його предметом є не лише організація інституцій європейської адміністрації, але й її стосунки з особами приватного і публічного права як на місцевому, регіональному та національному, так і на наднаціональному рівні. Європейське адміністративне право – нова галузь. Потреба у її виокремленні пов'язана з реалізацією та захистом прав і свобод громадян ЄС на всій території конфедеративного утворення. Від європейського права європейське адміністративне право відрізняє визнання правоздатності громадянина вступати у правовідносини з органами європейської адміністрації різних рівнів, у тому числі звертатися з позовом про захист порушених прав і свобод до спеціально створених судових установ.
Європейський правовий простір можна визначити як систему юридичних норм та стандартів, вироблених в рамках європейських регіональних організацій (ЄС, Рада Європи, ОБСЄ), а також міжнародного та національного механізмів їх реалізації у національних правових системах європейських держав. Держави, які функціонують у європейському правовому просторі, мають поділяти усю сукупність демократичних цінностей, що сприятиме виробленню різноманітних форм їх взаємодії, дозволить зберегти все позитивне, що було досягнуто під час вироблення правових форм співробітництва держав Європи.
Проведення численних наукових досліджень поняття та природи європейського правового простору сприяло виникненню концепції Європейського адміністративного простору . Виникнення зазначеної концепції зумовлено необхідністю забезпечення належної реалізації прав і свобод громадян ЄС, їх ефективного захисту, врегулювання спірних питань діяльності публічних адміністрацій. Поступове формування Європейського адміністративного простору відбувалося та відбувається в рамках Європейського правового простору.
Сама концепція ЄАП виникла в кінці ХХ століття у результаті ґрунтовних наукових досліджень природи європейського правового простору та спроб визначення місця в ньому нових вдосконалених форм діяльності органів публічної адміністрації країн-членів ЄС та налагодження конструктивної взаємодії між ними . Необхідність створення ЄАП була зумовлена прагненням європейської спільноти запровадити рамкове адміністративне співробітництво між країнами-членами ЄС. Метою такого співробітництва мало поставати надання взаємної допомоги, забезпечення прозорості діяльності органів публічної адміністрації країн-членів ЄС, дотримання в діяльності цих органів принципів пропорційності та конфіденційності.
З метою врегулювання на належному рівні діяльності органів публічної адміністрації країн-членів ЄС у підсумкових робочих матеріалах Програми SIGMA 1998р. і було закріплено саму ідею створення ЄАП. Основний зміст цієї ідеї полягав у необхідності визнання та дотримання країнами-членами ЄС (у вигляді їх органів публічної адміністрації) принципів публічної адміністрації.
Під принципами публічної адміністрації розуміється сукупність критеріїв, виконання яких є обов’язковим для країн-кандидатів на вступ до ЄС з метою набуття статусу повноправного члена у цій європейській організації. Досягнення критеріїв публічної адміністрації країнами-кандидатами на вступ до ЄС означає досягнення цими країнами рівня адміністративної здатності, що є необхідною та обов’язковою умовою для набуття членства в ЄС. Тобто, ЄАП покликаний слугувати орієнтиром реформ публічних адміністрацій у країнах-кандидатах на вступ до ЄС.
Концепцію ЄАП було оприлюднено у 1999 році під час проведення конференції «Європейський адміністративний простір: управління та диверсифікація» у Потсдамі. Відповідно до цієї концепції: «ЄАП – це загальна правова категорія, що використовується для позначення якісно нової форми Європейського співробітництва з питань діяльності публічних адміністрацій .
На нашу думку, принципи європейські принципи адміністративного права мають надзвичайно важливе значення для формування ЄАП, оскільки під Європейським адміністративним простором розуміється система юридичних норм та стандартів, вироблених в рамках європейських регіональних організацій, міжнародного та національного механізмів їх реалізації у національних правових системах європейських держав, розроблена з метою однакової реалізації прав громадян та юридичних осіб, забезпечення якісного надання адміністративних послуг, регулювання відносин між адміністративною системою та громадянами.
РОЗДІЛ 2
Класифікація європейських принципів адміністративного права
У вітчизняній юридичній літературі на сьогодні відсутні спроби класифікації обсягу поняття «європейські принципи адміністративного права» на види, класи тощо. Це пояснюється, з одного боку, недостатнім розвитком євроінтеграційного напряму адміністративно-правового вчення в Україні, а з іншого – традиційним для радянської адміністративної науки розумінням принципів адміністративного права як принципів державного управління. На жаль, принципи радянського державного управління не повною мірою відповідають сучасним вимогам, що висуваються в демократичних європейських країнах як до принципів європейського адміністративного права, так і до діяльності публічної адміністрації.
На нашу думку, необхідно виділити такі основні види (групи) принципів (базова модель) :
1) Фундаментальні (основоположні) принципи: верховенства права; демократії; свободи; поваги прав людини. Серед них слід враховувати засадниче значення принципу верховенства права у формуванні нової доктрини адміністративного права України
2) Загальні принципи, до яких відносять принципи, розроблені регіональними європейськими організаціями (РЄ, ЄС, ОБСЄ тощо) в результаті європейської адміністративної конвергенції та формування ЄАП, а також принципи, що є спільними для адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у європейських країнах.
3) Спеціальні (особливі) принципи, які сформувалися відповідно до національних адміністративних традицій державного управління та які віднайшли своє закріплення у національному законодавстві окремої європейської країни. Урахування загальних та спеціальних (галузевих) європейських принципів адміністративного права в законодавстві України набуває важливого значення для розвитку галузі адміністративного права України, а саме:
• інституційні принципи організації та діяльності органів публічної адміністрації;
• принципи адміністративних процедур, зокрема, надання адміністративних послуг;
• процесуальні принципи, що стосуються адміністративного процесу загалом та різних видів проваджень зокрема.
Однією з центральних класифікацій європейських принципів адміністративного права виступає класифікація за джерелами нормативного закріплення окремих європейських принципів адміністративного права, а саме у:
• договорах про заснування ЄС та Європейських Співтовариств;
• Хартії основних прав Європейського Союзу;
• рішеннях Європейського суду справедливості (м. Люксембург);
• законодавстві ЄС;
• національному праві;
• рішеннях Європейського суду з прав людини (м. Страсбург);
• Європейському кодексі належної адміністративної поведінки;
• Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод;
• проекті Договору про запровадження Конституції для Європи тощо.
Поряд з цим слід зауважити, що для проведення класифікації поняття «європейські принципи адміністративного права» важливо враховувати, що до його загального обсягу автор відносить не тільки правові принципи (які віднайшли нормативне закріплення), а й керівні правові ідеї, вимоги, які мають статус загальновизнаних з-поміж європейських країн незалежно від факту нормативного закріплення (наприклад, загальні принципи права) . Зроблене посилання відрізняється від усталеного у радянській науці вузьконормативного підходу до визначення правових принципів. У цьому контексті слід наголосити, що в загальному обсязі досліджуваного поняття, окрім нормативно закріплених європейських принципів адміністративного права, можуть бути виділені й ті, що не віднайшли закріплення в нормативних актах, а становлять так звані загальні принципи права, до яких, зокрема, належать:
• принцип відповідальності ЄС за шкоду, спричинену діями або рішеннями його органів або посадових осіб;
• принцип «пропорційності»: дії та рішення ЄС повинні бути своєчасними й необхідними, спрямованими на досягнення мети ЄС, а спричинені цими діями або рішеннями негативні наслідки не можуть виходити за межі рівня, необхідного для досягнення поставленої мети;
• принцип «захисту законних сподівань»: оскільки громадяни й організації на території Союзу планують свою діяльність на основі законодавства ЄС, то суттєві зміни в ньому не повинні мати зворотної сили за виключенням тих випадків, коли існує нагальна необхідність вдатися до таких дій;
• принцип «ne bis in idem» (правило, що забороняє подвійне покарання за одне порушення): при прийнятті органами ЄС будь-якого рішення про застосування санкцій слід ураховувати всі прийняті раніше з цього питання рішення національних органів про накладення санкцій;
Класифікація Шварце. Аналізуючи підходи сучасних європейських дослідників до поділу поняття «європейські принципи адміністративного права» за його змістом, слід навести першу із запропонованих у європейській юридичній літературі класифікацію німецького вченого Юргена Шварце, опубліковану в роботі „Європейське адміністративне право”: принцип законності, можливість скасування (або відкликання) незаконного адміністративного акта, принцип недискримінації, юридична визначеність, право на захист, принцип пропорційності, принцип поваги до фундаментальних прав людини та громадянина, принцип субсидіарності, принцип належної адміністрації, принцип прозорості, принцип застосування, принцип прямої дії.
У запропонованій класифікації зазначений дослідник запропонував та розкрив зміст спільних для європейських країн принципів адміністративного права, які, на його думку, мали пріоритетне значення для подальшої інтеграції європейських структур, наближення до єдиних стандартів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у європейських країнах. Також доцільно зауважити, що запропонована Ю. Шварце класифікація об’єднує не тільки принципи адміністративного права європейських країн, а й окремі принципи європейського права (наприклад, принципи субсидіарності та пропорційності), які не належать до сфери адміністративно-правового регулювання у традиційному значенні. Включення цих принципів до основних видів принципів європейського адміністративного права, додамо, не виступає суттєвим недоліком запропонованої класифікації, адже вони, по-перше, отримали нове значення в контексті формування ЄАП та діяльності органів та інституцій ЄС, по-друге, створили передумови для зближення національного законодавства європейських країн, по-третє, заклали підвалини у формування сучасного законодавства ЄС .
Класифікація Ради Європи. Не менш важливою за своїм значенням стала розроблена за участю експертів Ради Європи класифікація основних європейських принципів адміністративного права у сфері взаємин органів публічної адміністрації з громадянами, представлена у посібнику Ради Європи „Адміністрація та Ви” (1996 р.), яка передбачає виділення двох основних груп принципів взаємин органів публічної адміністрації з громадянами :
• матеріальні принципи, серед яких виділено 7 основних: законності, рівності перед законом, відповідності статутним цілям, пропорційності, об’єктивності та безсторонності; захисту довіри до закону та законодавчо закріплених прав, відповідальності; та
• процедурні принципи, до яких віднесено 6 основних: принцип доступу до державних (публічних) послуг, право бути почутим, право на представництво та допомогу, розумного строку (терміну), повідомлення, пояснення причин та визначення засобів захисту прав і апеляцій, виконання адміністративних рішень.
Слід відзначити доцільність виділення матеріальних та процедурних принципів для врегулювання відносин між органами публічної адміністрації та громадянами, що дозволяє більш чітко зрозуміти їх зміст та особливості застосування.
У свою чергу, потребує зазначення наведена у дослідженнях Програми СІГМА класифікація принципів ЄАП , яка матиме такий вигляд:
• група «Юридична визначеність»: принцип правової держави; принцип верховенства права; принцип надійності; принцип передбачуваності; принцип зв’язаності адміністрації законом; принцип недискримінації; принцип пропорційності; принцип доцільності (обґрунтованості); принцип процедурної справедливості; принцип своєчасності; принцип професіоналізму тощо.
• група «Відкритість і прозорість»: принцип відкритості на противагу секретності; принцип прозорості на противагу дискретності; принцип винятковості конфіденційного та секретного характеру діяльності органів публічної влади; принцип набрання законної сили тільки після офіційного опублікування; принцип підлеглості публічних адміністрацій зовнішньому контролю; принцип обов’язкового обґрунтування та наведення підстав прийнятого рішення особі, чиї права або законні інтереси зачіпаються у зв’язку із його прийняттям тощо.
• група «Відповідальність»: принцип несення відповідальності органами публічної адміністрації; презумпція вини органу публічної адміністрації у відносинах з громадянином; принцип відшкодування шкоди органами публічної влади, заподіяної правам і законним інтересам громадян та інших осіб; принцип формалізованих процедур з метою уникнення абстрактної відповідальності; принцип примату інтересів людини і громадянина у відносинах з органами публічної влади, тощо.
• група «Ефективність і результативність»: принцип ефективної адміністрації; принцип ефективного та результативного виконання європейського законодавства та інші.
Беручи до уваги спроби класифікації європейських принципів адміністративного права в українській правові науці, слід зазначити, що Академічний курс Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАНУ визначає наступні принципи адміністративного права :
1) загальні принципи: законності, пріоритету прав та свобод людини і громадянина, рівності громадян перед законом, демократизму нормотворчості й реалізації права, взаємної відповідальності держави і людини, гуманізму і справедливості у взаєминах між державою і людиною;
2)спеціальні принципи: державної служби, адміністративної відповідальності, адміністративного процесу.
На наш погляд, наведена класифікація потребує уточнення сучасними європейськими принципами адміністративного права, передусім принципом верховенства права, принципами належного урядування та належної адміністрації, а також принципами юрисдикційних та неюрисдикційних адміністративних проваджень.
Магістр