Реформування та регулювання міжбюджетних відносин України в контексті децентралізації (ID:157640)

Правове поле регулювання міжбюджетних відносин в Україні можна розглядати з трьох позицій. По-перше, наскільки з правового боку підкріплена здатність місцевих органів влади забезпечувати себе ресурсами, достатніми для виконання делегованих повноважень. Безумовно, цьому не сприяє значна централізація податково-бюджетних повноважень регіонів, яка проявляється в утисках прав місцевих органів влади під час формування власних бюджетів. Негативний вплив на ці процеси мають неврегульованість задекларованого принципу справедливості в розподілі коштів на обласному й районному рівнях та відсутність механізму відповідальності місцевої влади за невиконання бюджетної політики. По-друге, потрібно згадати місцеві податки й збори, які без перебільшення можна назвати важливим джерелом наповнення місцевих бюджетів та які досі, на жаль, не здобули належного місця й законодавчого закріплення в українській бюджетній системі. По-третє, необхідно з’ясувати, чи здатна нинішня нормативно-правова база забезпечити справедливість міжбюджетного розподілу. Також цьому не сприяє наявність істотних суперечностей у бюджетному законодавстві. Насамперед це стосується того факту, що задекларований у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» поділ доходів і видатків на виконання власних та делегованих повноважень не продубльовано в БКУ. Це одна з вагомих причин відсутності чіткого розмежування зазначених повноважень на місцевому рівні. Ще одним аргументом на користь того, що вітчизняне законодавство потребує вдосконалення, є те, що Україна, ратифікувавши в 1997 р. Європейську хартію про місцеве самоврядування, зобов’язалася гарантувати політичну, адміністративну та фінансову незалежність місцевих органів влади. Принципи місцевого самоврядування повинні були знайти відображення у внутрішньому законодавстві країни. Місцеві органи мають обиратися загальним голосуванням, а розподіл повноважень між рівнями врядування повинен ґрунтуватися на принципі субсидіарності. Основні принципи Європейської хартії про місцеве 34 самоврядування включено до статті 140 Конституції України. Проте Закон України «Про місцеві державні адміністрації», прийнятий у 1999 p., суперечить основним принципам самоврядування, оскільки реальна адміністративна й фінансова влада залишається в руках місцевих державних адміністрацій, які призначаються Президентом України та не залежать від органів місцевого самоврядування. Слід відмітити, що Національна асоціація агенцій регіонального розвитку (далі - НААРР) спільно з Міністерством регіонального розвитку та будівництва України організувала обговорення Концепції адміністративно-територіальної реформи, спрямованої на вирішення проблеми децентралізації та ефективності органів місцевого самоврядування. На жаль, законопроекти, розроблені відповідно до цієї концепції, не повністю узгоджуються між собою. Проектом Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (№ 1313 від 10 січня 2008 р.) пропонувалося розширити повноваження органів місцевого самоврядування та вдосконалити механізми відповідальності (референдум, плебісцит, відкликання), тоді як у проекті Закону України «Про засади державної регіональної політики», розробленому Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, пропонувалося створити систему органів дуже сумнівного характеру як щодо дотримання принципу субсидіарності, так і щодо джерел фінансування. Водночас проектом Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (№ 1311 від 10 січня 2008 р.) пропонувалося розширити компетенцію місцевих державних адміністрацій за рахунок інституцій місцевого самоврядування. На жаль, Верховна Рада України не прийняла жоден із цих законопроектів [29]. Передумовами забезпечення підвищення ефективності фінансового механізму регулювання міжбюджетних відносин у сучасних умовах являються: 1) розробка потужної нормативно-правової бази, що повною мірою забезпечила б ефективність регулювання міжбюджетних відносин; 2) розробка функціональних форм і методів бюджетного регулювання; 3) зацікавленість органів місцевого самоврядування в наповненні місцевих бюджетів та виконання ними взятих на себе повноважень; 4) збалансованість місцевих бюджетів; 5) наявність достатніх фінансових ресурсів для розвитку регіонів; 6) підвищення раціональності використання отриманих із центру коштів; 35 7) формування ефективної інформаційно-аналітичної бази. У фінансовому механізмі знаходить вияв і здійснюється забезпечення фінансової політики у сфері міжбюджетних відносин. У процесі регулювання вирішальне значення мають загальні принципи й закономірності, у межах яких реалізуються зв’язки між різними елементами фінансового механізму. Важливою передумовою підвищення ефективності функціонування фінансового механізму регулювання міжбюджетних відносин є також вибір такого курсу, який забезпечив би сталий соціально-економічний розвиток регіонів завдяки забезпеченості місцевих бюджетів власними коштами. Нині виникає також потреба в розробці науково обґрунтованих підходів і методів прогнозування напрямів розвитку міжбюджетних відносин для формування механізму перспективного управління ними в умовах євроінтеграції. Таким чином, основними принципами, що можуть стати визначальними в умовах євроінтеграційних змін, є такі: – підвищення демократизації суспільства, дебюрократизація влади та наближення її до територіальних громад; – забезпечення відкритості й прозорості діяльності як центральних, так і місцевих органів влади; – регулювання міжбюджетних відносин має спиратися на надійну законодавчу та нормативно-правову основу, що дозволить забезпечити послідовність і прозорість фінансово-бюджетної політики в цій сфері; – фінансова, ринково орієнтована політика в напрямі регулювання міжбюджетних відносин повинна спрямовуватися на вирішення довгострокових структурних завдань; – збалансований розвиток регіонів, нівелювання їх структурних диспропорцій. Урахування наведених принципів регулювання міжбюджетних відносин стане підґрунтям для їх реформування, яке має бути актуальним, логічним, науково обґрунтованим, прозорим, системним та узгодженим. Відповідно до Концепції реформування місцевих бюджетів із метою вдосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин передбачається здійснення такої діяльності: а) удосконалення методики обчислення видатків місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, у результаті перегляду наявних і введення нових коригуючих коефіцієнтів із метою врахування особливостей адміністративно-територіальних 36 одиниць та методики обчислення обсягів субвенцій соціального характеру з державного до місцевих бюджетів; б) передбачення в державному бюджеті коштів для місцевих бюджетів на зменшення диференціації в забезпеченні їх коштами для виконання делегованих повноважень; в) запровадження нового механізму формування місцевих бюджетів шляхом передачі на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складення й виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, у яких питома вага дотації вирівнювання на плановий бюджетний період становить понад 70% обсягу загального фонду відповідного бюджету відповідної райдержадміністрації; г) посилення стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування дохідної бази, для чого необхідно зробити таке: здійснити обчислення додаткового фінансового ресурсу, що залишається в розпорядженні місцевих бюджетів, з урахуванням стану виконання прогнозного обсягу доходів, врахованих під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, за три останні звітні періоди; передбачити в державному бюджеті кошти для розподілу між місцевими бюджетами, які отримують дотацію вирівнювання та щороку нарощують свою дохідну базу; спрямувати частину коштів від збільшення надходжень до державного бюджету на соціально- економічний розвиток регіонів, що забезпечили таке збільшення [13, с.15-26.]. Протягом останніх років відбулися радикальні зміни в системі міжбюджетних відносин, що насамперед означає широке впровадження принципів підзвітності, ефективності й прозорості державної влади. Кульмінаційним моментом у цих змінах було введення в дію БКУ, часткове впровадження його положень під час формування закону про державний бюджет на 2001 р. та повне впровадження в бюджеті 2002 р. Отже, згідно з Бюджетним кодексом України 2001 р. було вирізнено два рівні управління міжбюджетними відносинами. Перший рівень встановлював пряме регулювання відносин між державним бюджетом і місцевими бюджетами областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст обласного (республіканського для АРК) значення. Згідно з існуючим на той час адміністративно- територіальним устроєм України це був 691 місцевий бюджет. На другому рівні встановлювалися взаємовідносини між районними бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування (бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань), а також між бюджетами міст обласного (республіканського для АРК) значення, міста Севастополя та бюджетами адміністративно підпорядкованих їм міст, селищ, сіл. Крім того, на цьому рівні 37 регулювалися міжбюджетні відносини між бюджетами міст та бюджетами районів у цих містах. Таким чином, процес міжбюджетного регулювання передбачав тісну взаємодію як центральних, так і місцевих органів законодавчої й виконавчої влади, які наділені бюджетними повноваженнями [14, с.140.]. З огляду на викладене можна констатувати, що БКУ встановив нові засади взаємовідносин державного й місцевого бюджетів та відобразив новий підхід до питань незалежності й самостійності місцевих бюджетів, що полягає в такому: праві законодавчих (представницьких) органів державної влади й органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес відповідно до засад Бюджетного кодексу України; стимулюванні органів місцевого самоврядування до збільшення їх доходів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів; закріпленні за органами державної влади й органами місцевого самоврядування, відповідно до Бюджетного кодексу України, права визначати напрями витрат за рахунок коштів відповідного бюджету. У цілому формування правового поля регулювання міжбюджетних відносин в Україні можна умовно поділити на два періоди: до прийняття Бюджетного кодексу України та після його прийняття. До прийняття Бюджетного кодексу України системи міжбюджетних відносин як такої практично не існувало, оскільки не було законодавчої бази для її побудови. У Законі України «Про бюджетну систему України» міжбюджетні відносини не визначалися, а сама бюджетна система розглядалася як простий перелік бюджетів: державного та місцевих бюджетів. Такий підхід призводив до застосування «ручного» управління міжбюджетними відносинами. Формально Кабінет Міністрів України (далі – КМУ) повинен був подавати на затвердження Верховній Раді України (далі – ВРУ) техніко-економічні обґрунтування відрахувань, дотацій і субвенцій до місцевих бюджетів.